Gefährliches Narrativ
Was auf den ersten Blick unbedenklich erscheinen mag, ist bei genauerer Betrachtung vor allem in rechtlicher Hinsicht kaum vertretbar. Tiana Angelina Moser begründet die Motion unter anderem damit, dass gegen straffällige Personen aus dem Asylbereich nur unzureichende Massnahmen ergriffen würden. Dabei seien neben strafrechtlichen Massnahmen auch Zwangsmassnahmen nach dem Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) möglich, wie beispielsweise Administrativhaft.
Das Narrativ rund um die Motion ist von Kriminalität und Missbrauch geprägt. In der vergangenen Session sprach die Motionärin von „Personen, die das System ausnutzen, um zu delinquieren“, die nicht „genügend lange inhaftiert“ würden. Trotz bestehender Instrumente im Strafrecht sowie im Ausländer- und Integrationsgesetz zeige sich in der Praxis, dass Zwangsmassnahmen wie die Administrativhaft zur Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs nur ungenügend zum Einsatz kämen.
Wiederholt wird die Administrativhaft im selben Atemzug mit Delinquenz und Missbrauch genannt. Dabei wird die gefährliche Vermischung zwischen Administrativ- und Strafhaft deutlich. Die Administrativhaft ist nämlich zweckgebunden. Der einzige zulässige Zweck der Inhaftierung ist die Sicherstellung der Ausreise. Daraus folgt: Die Administrativhaft ist klar von strafrechtlichen Überlegungen zu trennen. Straftaten müssen zwingend über das Strafrecht geahndet werden. Das Schweizer Bundesgericht hat explizit festgehalten, dass die Administrativhaft in keinem strafrechtlichen Zusammenhang steht und nicht präventiv im strafrechtlichen Sinne angeordnet werden darf (BGE 134 I 92 E. 2.3.3; 139 I 206 E. 2.4.).
Würde für kriminelle ausländische Personen neben der Strafhaft ein zusätzliches Haftinstrument zur Bestrafung zur Verfügung stehen, wäre dies darüber hinaus in hohem Masse diskriminierend und würde gegen das Diskriminierungsverbot verstossen (Art. 8 Abs. 2 BV). Ferner bestünde die Gefahr, dass die Haft strafrechtlich präventiv angeordnet würde, was in eklatanter Weise gegen die Unschuldsvermutung verstösst und sich mit unserem demokratischen Rechtsstaat nicht vereinbaren lässt.
Aktuelle Praxis
In der aktuellen Praxis zeigt sich, dass die Administrativhaft entgegen der Rechtsprechung des Bundesgerichts häufig eine Funktion erfüllt, die über die Sicherstellung der Wegweisung hinausgeht. So werden Personen mit strafrechtlicher Vorgeschichte oder solche, die von den Behörden als Sicherheitsrisiko eingestuft werden, bevorzugt inhaftiert. In einigen Kantonen wird die Administrativhaft als Mittel der Abschreckung und der (vermeintlich) präventiven Kriminalitätskontrolle eingesetzt, indem beispielsweise Angehörige bestimmter Nationalitäten oder sozial unerwünschte Migrationsgruppen gezielt inhaftiert werden (Miaz & Achermann, 2021).
Ein solches Vorgehen ist klar rechtswidrig und verstösst in eklatanter Weise gegen das Verbot der Willkür und der willkürlichen Haft (Art. 9 BV, Art. 31 Abs. 1 BV) sowie gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV). Es gilt, diesem rechtswidrigen Vorgehen kantonaler Behörden Einhalt zu gebieten und es nicht weiter zu schüren.
„Taskforce Intensivtäter“
Die im Juni 2025 gestartete „Taskforce Intensivtäter“ zeigt, dass diese Vermischung kein isoliertes Phänomen ist. Die Taskforce will sicherstellen, dass gegen „besonders auffällige Personen aus dem Asyl- und Ausländerbereich“, die wiederholt Straftaten begangen haben, alle Möglichkeiten, wie etwa die Anordnung von Administrativhaft, ausgeschöpft werden. Die Verfahrensschritte sollen optimal aufeinander abgestimmt werden. Auch dieser Ansatz trägt zur Vermischung von Strafhaft und Administrativhaft bei. Die Schweizerische Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht (SBAA) zeigt sich besorgt über diese Entwicklungen und betont, dass die Administrativhaft nicht zur Kriminalitätsbekämpfung eingesetzt werden darf und klar von strafrechtlichen Erwägungen getrennt werden muss.
Gravierende Konsequenzen
Eine zunehmende Vermischung von Straf- und Administrativhaft hätte direkte Auswirkungen auf den Vollzugsalltag in den Administrativhaftzentren. Wenn sich immer mehr Personen in Administrativhaft befinden, die tatsächlich eine strafrechtliche Vorgeschichte haben, muss das Personal sicherheits- und straforientierter handeln. Das wäre fatal für andere Insassen und widerspräche den rechtlichen Vorgaben an die Administrativhaft. Im AIG wird explizit festgehalten, dass administrativ Inhaftierte in der Regel gesondert von Strafhäftlingen untergebracht werden müssen, und zwar in speziell hierfür vorgesehenen Einrichtungen (Trennungsgebot, Art. 81 Abs. 2 AIG).
Die Besorgnis scheint auch die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) zu teilen. Bei seinen letzten Besuchen des Zentrums für ausländerrechtliche Administrativhaft (ZAA) Februar 2024 sei der Delegation mitgeteilt worden, dass die Einrichtung Anfragen zur Aufnahme von zwangsweise rückzuführenden Personen mit einem strafrechtlichen Hafttitel erhalte. Die NKVF äussert sich dazu wie folgt: „Sollte dies künftig der Fall sein, würden dadurch die positiven Entwicklungen der letzten Jahre stark eingeschränkt. Der Leiter des ZAA und seine Mitarbeitenden würden dadurch sowohl mit Personen in ausländerrechtlicher Administrativhaft wie auch strafrechtlich verurteilten inhaftierten Personen arbeiten müssen. Diese Vermischung erachtet die Kommission als höchst problematisch.“
Wegweisungsvollzug im Anschluss an die Haft
Die Motion fordert weiter, dass der Wegweisungsvollzug bei straffälligen Personen, die aus der Schweiz bzw. aus dem Schengen-Raum weggewiesen werden, im Anschluss an die Haft erfolgt. Dies dürfte jedoch bereits in aller Regel der Fall sein bzw. wo dies nicht der Fall ist, an der herrschenden Realität scheitern. In den Fällen, in denen der Wegweisungsvollzug nicht im Anschluss an die Haft erfolgt, sind in der Regel fehlende Rücknahmeabkommen, ungeklärte Identitäten oder Vollzugshindernisse der Grund. Sich über diese Umstände hinwegzusetzen, ist in den meisten Fällen gar nicht möglich beziehungsweise mit geltenden rechtlichen Standards unvereinbar.
Bei der Administrativhaft selbst ist es durch das bestehende Recht bereits geboten, dass der Wegweisungsvollzug im Anschluss an die Haft erfolgt. Der Zweck der Administrativhaft ist schliesslich die Sicherstellung des Wegweisungsvollzugs. Zwingende Voraussetzung für die Administrativhaft ist, dass eine faktisch und rechtlich realistische Aussicht besteht, dass die Wegweisung in einem vernünftigen Zeitrahmen vollzogen wird. Ist der Wegweisungsvollzug nicht absehbar, ist die Anordnung der Administrativhaft unzulässig, da der Haftzweck – die Sicherstellung der Ausreise – nicht erfüllt werden kann (BGE 127 II 168).
Gerichtlichen Ermessensspielraum einschränken?
Die Motionärin sieht die Gründe dafür, dass Zwangsmassnahmen wie die Administrativhaft zu selten angewendet werden, nicht nur in langwierigen Papierbeschaffungsverfahren, sondern auch in der gerichtlichen Verhältnismässigkeitsprüfung, die dazu führt, dass Haftanordnungen aufgehoben werden. Diesen Ermessensspielraum möchte sie gesetzlich einschränken, damit die öffentliche Sicherheit gegenüber den Grundrechten der betroffenen Person mehr Gewicht erhält.
Diesbezüglich ist zu betonen, dass die Administrativhaft – wie jeder andere Freiheitsentzug auch – einen der schwerwiegendsten Eingriffe in die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) der betroffenen Personen darstellt und klaren rechtlichen Kriterien genügen muss. Entsprechend muss jeder staatliche Eingriff in die Grundrechte und damit auch in die persönliche Freiheit verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Das bedeutet, dass bei jeder Haftanordnung im Einzelfall geprüft werden muss, ob die Haft geeignet und erforderlich ist und die betroffene Person nicht übermässig belastet wird (Übermassverbot). Die Haft darf nur als „letztes Mittel” in Betracht gezogen werden und muss so kurz wie möglich sein.
Die vorgesehenen rechtlichen Schranken bei Inhaftierungen dienen dazu, willkürliche Inhaftierungen zu verhindern. Sie sind elementar für die Einhaltung unserer rechtsstaatlichen und demokratischen Grundwerte. Selbst wenn der Gesetzgeber neue gesetzliche Grundlagen schafft, sollten verfassungsmässige Rechte und deren Schutzmassstäbe beachtet werden.
Ausweitung der Haftgründe und Haftplätze?
Schliesslich beabsichtigt die Motionärin, die gesetzlichen Haftgründe zu verschärfen und eine ausreichende Anzahl von Haftplätzen in den Kantonen sicherzustellen. Hierzu ist anzumerken, dass eine Ausweitung der Haftgründe und der Haftplätze den angesprochenen Herausforderungen nicht gerecht wird und sich als kurzsichtig erweist: Sie würde zu höheren Kosten, längeren Haftzeiten und einer zusätzlichen Belastung der Gerichte führen. Der Ruf nach mehr Haftplätzen ignoriert die spezifischen Anforderungen an Einrichtungen für die Administrativhaft sowie die damit verbundenen hohen Kosten. Zudem blendet die Motion aus, dass internationale Fachstellen wie die WHO und das UNHCR angesichts der Belastungen für die Betroffenen einen zurückhaltenden Einsatz von Haft und die Prüfung milderer Mittel empfehlen.
Rechte der Betroffenen in Bedrängnis
Eine andere Motion zielt ebenfalls darauf ab, die verfassungsmässigen Rechte der Betroffenen einzuschränken. Mit der Motion 24.3831 von Lukas Reimann wird die bestehende richterliche Kontrolle der Administrativhaft in Frage gestellt. Unter anderem soll die erste Haftüberprüfung nicht mehr von Amtes wegen, sondern nur noch auf Antrag der inhaftierten Person erfolgen. Gleichzeitig soll die richterliche Behörde in gewissen Fällen sowohl auf eine mündliche Verhandlung als auch auf eine schriftliche Überprüfung verzichten können. Dadurch würde die gerichtliche Kontrolle des Freiheitsentzugs deutlich geschwächt.
Anders als bei der Motion Moser scheint sich der Bundesrat hier in seiner Stellungnahme der Rolle der Administrativhaft als Verwaltungsakt und der Gefährdung rechtsstaatlicher Prinzipien bewusst zu sein. Er erklärt: „Die ausländerrechtliche Administrativhaft wird nicht aufgrund einer Straftat angeordnet. Sie dient dazu, bei Bedarf den Vollzug einer Wegweisung, einer Ausweisung oder einer strafrechtlichen Landesverweisung sicherzustellen (Art. 75 ff. AIG). Der damit verbundene Freiheitsentzug stellt einen schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte der betroffenen Personen dar. Eine rasche richterliche Überprüfung der Rechtmässigkeit und Angemessenheit dieser Massnahme entspricht einem grundlegenden rechtsstaatlichen Prinzip.“
Fazit
Die Motionen 25.3105 und 24.3831 spiegeln einen kriminalitätspolitischen Diskurs wider, in dem migrationspolitische Fragen zunehmend unter sicherheitspolitischen Vorzeichen debattiert werden. Dabei geraten ausländerrechtliche Zwangsmassnahmen wie die Administrativhaft unter Druck, repressiven Erwartungen zu genügen. Dies steht im Widerspruch zu ihrer gesetzlichen Zweckbindung.
Die Vermischung von Straf- und Administrativhaft untergräbt rechtsstaatliche Prinzipien und verstärkt diskriminierende Vollzugspraxen. Bereits heute zeigt sich, dass Administrativhaft de facto als Instrument zur Abschreckung und Kontrolle bestimmter Gruppen eingesetzt wird. Der Wunsch nach einer Ausweitung der Administrativhaftplätze bei gleichzeitiger Reduzierung der gerichtlichen Kontrolle ist Ausdruck symbolpolitischer Rhetorik und nicht eines evidenzbasierten Kriminalitätspräventionskonzepts.
Die SBAA warnt eindringlich vor einer sicherheitspolitischen Instrumentalisierung der Administrativhaft. Statt weiterer Verschärfungen sind eine Stärkung rechtsstaatlicher Garantien, ein Ausbau von Haftalternativen sowie eine differenzierte Diskussion über die Ursachen von Unsicherheit nötig, die sich nicht auf migrationsbezogene Pauschalisierungen beschränkt.
Quellenhinweis: Die rechtlichen und theoretischen Ausführungen in diesem Artikel entstammen dem Fachbericht „Weggesperrt – Die ausländerrechtliche Haft in der Schweiz“ der Schweizerischen Beobachtungsstelle für Asyl- und Ausländerrecht (SBAA). Dort sind sie detailliert mit Quellen belegt.
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04.12.2025 (ls/mh)